推进我国防洪安全体系和能力现代化
水利部党组书记、部长 李国英
防洪安全是关系国家长治久安的大事。习近平总书记多次亲自部署、亲自指挥防汛抗洪救灾工作，就保障防洪安全作出一系列重要讲话重要指示批示。党的二十届三中全会明确要求，推进国家安全体系和能力现代化，提高防灾减灾救灾能力，完善自然灾害特别是洪涝灾害监测、防控措施。贯彻落实总书记重要讲话重要指示批示精神和党的二十届三中全会部署，水利部门坚决扛牢防洪保安的天职，推进我国防洪安全体系和能力现代化，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力的防洪安全保障。
一、保障防洪安全须臾不可掉以轻心
洪涝灾害是我国发生最频繁、危害最大、造成损失最严重的自然灾害之一，自古以来就是中华民族的心腹之患。保障我国防洪安全任重道远，须臾不可掉以轻心。
充分认识保障防洪安全的长期性。我国基本水情是夏汛冬枯、北缺南丰，水资源时空分布极不均衡；降雨量50%—80%集中在6—9月4个月中，极易引发洪涝灾害。据史料记载，公元前206年至1949年的2155年间，全国发生较大洪涝灾害1092次，平均两年一大灾。新中国成立以来，我国仍多次发生大洪水。1998年长江、松花江流域发生特大洪水，全国共有29个省（自治区、直辖市）遭受洪涝灾害。2013年至2023年，全国主要江河发生102次编号洪水，386条次河流发生超历史实测记录洪水。我国季风气候特点和自然地理条件，决定了洪涝灾害风险是中华民族生存发展需要面临的长期课题，必须始终保持高度警惕。
充分认识保障防洪安全的紧迫性。近年来，受全球气候变化影响，我国暴雨洪涝突发性、极端性、反常性越来越明显，突破历史纪录、颠覆传统认知的洪涝灾害频繁发生。2021年，河南郑州“7·20”特大暴雨，最大日降雨量接近常年全年的降雨量，最大小时降雨量突破了有记录以来历史极值；几乎同时，新疆塔克拉玛干沙漠地区发生历史罕见洪水。2023年，台风“杜苏芮”北上深入内陆，导致京津冀地区遭遇连续5天极端强降雨，北京门头沟清水镇累计点雨量接近常年全年降雨量的2倍。2024年以来，全国大江大河已发生26次编号洪水，列1998年有资料统计以来第1位，其中罕见地早在4月份就发生了6次编号洪水，珠江流域罕见地发生了13次编号洪水。随着全球气候变化加剧，我国洪涝灾害多发重发的态势只会加强、不会减弱，极端洪涝灾害在每个地区、每个流域、每个年份都有可能发生，对此必须有清醒的认识。
2024年7月5日，湖南岳阳华容县团洲垸洞庭湖一线堤防发生决口。险情发生后，正在国外访问的习近平总书记高度重视并作出重要指示，要求全力开展抢险救援工作，切实保护好人民群众生命财产安全。图为7月8日22时31分，团洲垸洞庭湖大堤226米决口封堵完成（无人机照片）。 新华社记者 陈思汗/摄
充分认识保障防洪安全的艰巨性。习近平总书记指出，防汛救灾关系人民生命财产安全，关系粮食安全、经济安全、社会安全、国家安全。我国江河流域特别是中下游地区分布着密集的人口、城镇、产业，在极端天气超标准载荷下，基础设施等隐患极易集中暴发，洪涝灾害损失及影响呈现倍增、放大效应。同时，我国防洪工程和非工程体系还存在不少薄弱环节和短板。在推进中国式现代化新征程上，同步推进我国防洪安全体系和能力现代化是必须落实的重大任务。
二、新时代洪涝灾害防御工作的根本遵循
党的十八大以来，习近平总书记多次在防汛抗洪关键时刻发表重要讲话、作出重要指示批示，提出“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念，即坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。总书记重要讲话重要指示批示，为做好洪涝灾害防御工作提供了根本遵循，指引我国洪涝灾害防御能力实现整体性跃升，夺取了一系列波澜壮阔的洪涝灾害防御斗争重大胜利。2013年至2023年全国洪涝灾害损失占国内生产总值的比例由2002年至2012年的0.56%降至0.26%。
坚持人民至上、生命至上。对于防汛救灾工作，习近平总书记强调要切实把确保人民生命安全放在第一位落到实处。人民至上是我们党始终不渝的执政理念。要将确保人民群众生命安全作为评判洪涝灾害防御成效的根本标准，在工作全过程各环节落实“第一位”的要求，第一时间启动应急响应、第一时间撤离危险区人员、第一时间开展应急处置，坚决守护人民安宁。
坚持预字当先、以防为主。习近平总书记强调，要坚持以防为主、防抗救相结合，把握防汛抗洪主动权。做好各项准备是打赢洪涝灾害防御硬仗的前提和关键，要坚持关口前移、防线外推，以流域为单元，滚动预报预警预演，开展最优工程调度方案比选，预置队伍、料物、装备，努力以防御措施的确定性、前瞻性，应对洪涝灾害的随机性、突发性。
坚持底线思维、极限思维。防汛抗洪“宁可十防九空，不能万一失防”，“宁可信其重，不可信其轻”。暴雨洪水风险性高、难预料因素多，习近平总书记强调各地区和有关部门要进一步强化风险意识、底线思维。要深入分析防御中的致险要素、承险要素、防险要素，立足最不利情况，向最好结果努力，用大概率思维应对小概率事件，有效应对洪涝灾害“黑天鹅”、“灰犀牛”事件。
坚持系统观念、战略思维。习近平总书记强调，要坚持系统观念，坚持求真务实、科学规划、合理布局，统筹好上下游、左右岸、干支流防汛，不断提升防灾减灾救灾能力。洪涝灾害防御是复杂的系统工程，必须把握洪水发生和演进规律，统筹流域与区域，统筹上下游、左右岸、干支流，系统、科学、安全、精准调度，统筹近期、中期、远期，全局性谋划、战略性布局、整体性推进，系统谋划流域防洪工程体系。
今年7月25日，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，研究部署防汛抗洪救灾工作。要认真贯彻总书记重要讲话重要指示批示精神，深入落实“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念，锚定“人员不伤亡、水库不垮坝、重要堤防不决口、重要基础设施不受冲击”目标，统筹高质量发展和高水平安全，加快构筑流域防洪工程体系、雨水情监测预报体系、洪涝灾害防御工作体系，推进我国防洪安全体系和能力现代化，全面提升我国洪涝灾害防御能力。
三、构筑流域防洪工程体系
洪水以流域为单元产流、汇流、演进，这是防洪工作必须遵循的自然规律。习近平总书记强调，要加快完善流域特别是北方地区主要江河流域防洪工程体系，科学布局水库、河道、堤防、蓄滞洪区等的功能建设。通过系统运用由水库、河道及堤防、蓄滞洪区组成的流域防洪工程体系，实施拦、蓄、泄、分、滞、排等措施主动调控洪水，能够有效降低洪水风险。2023年汛期，水利部门调度4512座（次）大中型水库拦蓄洪水603亿立方米，启用8处国家蓄滞洪区分洪25.3亿立方米，减淹城镇1299个（次），减淹耕地1610万亩，避免人员转移721万人（次），发挥了巨大的防洪减灾效益。党的二十届三中全会提出，健全现代化基础设施建设体制机制，推进传统基础设施数字化改造，健全重大水利工程建设、运行、管理机制。要准确把握流域特点及洪水特征，坚持问题导向、目标导向，补短板、强弱项，提升流域防洪能力。
加快水库建设，增强洪水调蓄能力。水库特别是流域控制性水库，是流域防洪的“王牌”。比如，三峡水库在应对今年长江1号、2号洪水时，拦洪126.8亿立方米，分别有效降低中下游干流水位0.4—1.7米、0.7—3.1米，减少灾害损失643亿元，减淹耕地314万亩，避免人员转移221万人（次），防洪减灾效益显著。今年7月，为给湖南岳阳华容县团洲垸堤防决口险情处置创造有利条件，水利部门调度以三峡水库为核心的长江上中游水库群拦洪23亿立方米，为洞庭湖洪水让出退洪通道。下一步，要以提高流域洪水整体调控能力为目标，在防洪“咽喉”位置，加快实施一批控制性水库工程。加快推进病险水库除险加固，加强水库库容和大坝管理。建设水库大坝数字感知系统，耦合现代信息技术及人工智能，实现预报预警预演预案功能，提升水库运行管理数字化、网络化、智能化水平。
加快河道及堤防建设，提高行洪泄洪能力。河道堤防是约束水流、下泄洪水的关键。要加快大江大河大湖治理，开展堤防达标建设提升行动，确保七大江河重要堤防特别是干流堤防2025年底前全部达标。实施主要支流和中小河流治理，对重点河段堤防提标升级。加强河湖行洪空间管控，强化白蚁等害堤动物风险隐患排查整治，保持河道畅通、河势稳定。
水库特别是流域控制性水库，是流域防洪的“王牌”。图为2024年7月15日，三峡水库在预泄迎洪，为“七下八上”防汛关键期拦蓄洪水做好准备。 水利部供图 郑家裕/摄
加快蓄滞洪区建设，保证分洪蓄洪功能。蓄滞洪区是流域防洪的“底牌”。2023年7月，海河发生流域性特大洪水，海河流域8处国家蓄滞洪区发挥重要分蓄洪作用，水利部通过水文监测、卫星遥感、无人机航拍等跟踪洪水淹没实况，利用数学模型开展洪水演进和退水动态预演，精准指导地方科学布设防守力量，实现了提前转移近百万人无一伤亡。下一步，要根据各流域洪水出路安排和防洪保安要求，优化调整蓄滞洪区布局。加强蓄滞洪区内非防洪建设项目管理，维护蓄滞洪容积和功能。大力推进数字孪生蓄滞洪区建设，提升蓄滞洪区调度运用能力，确保关键时刻“分得进、蓄得住、排得出、人安全”。
四、构筑雨水情监测预报体系
前瞻、及时、准确的雨水情监测预报信息，是做好洪水灾害防御工作的重要前提和保障。暴雨洪水往往来得快、来得急，传统监测预报手段预见期短、预报精准度不高。习近平总书记强调，要加强雨情水情监测预报预警，补好灾害预警监测短板，科学精准预测预报。党的二十届三中全会对完善风险监测预警体系作出部署。要在洪水灾害防御中赢得先机，就必须以流域为单元，构筑雨水情监测预报“三道防线”，从“落地雨”监测预报向“云中雨”监测预报转变、从本站洪水测报向洪水演进传导预报转变，形成贯通“云雨水”、覆盖“天空地水工”的完整监测预报链条，实现延长洪水预见期与提高洪水预报精准度的有效统一。
“第一道防线”。由气象卫星和测雨雷达加降雨预报模型、产汇流水文模型、洪水演进水动力学模型组成，实现对“云中雨”监测预报。以流域为单元解析气象卫星数据，开展强降雨定量化预报预警，运用测雨雷达对近地面大气中的液态水开展实时超精细化监测和短临暴雨预警，利用激光雷达更新提取下垫面数据，耦合模型对“降雨—产流—汇流—演进”洪水形成演进全过程进行分析推演，在降雨之前就对可能发生的洪水作出预报。
2024年汛前，永定河北京段率先建成雨水情监测预报“三道防线”，实现延长洪水预见期和提高预报精准度的有效统一。图为雨水情监测预报“三道防线”示意图。 水利部供图
“第二道防线”。由雨量站加产汇流水文模型、洪水演进水动力学模型组成，实现对“落地雨”监测并开展洪水形成演进预报。通过构建现代化雨量监测站网，在实时精准监测“落地雨”的基础上，对接“第一道防线”监测预报成果，耦合模型对“产流—汇流—演进”过程进行分析推演，动态调整山洪灾害预警阈值，在洪水发生之前对洪水过程作出预报，在保证预见期的同时，提高预报精准度。
“第三道防线”。由水文站加洪水演进水动力学模型组成，实现对洪水演进过程监测预报。通过构建现代化水文监测站网，在实时精准监测江河湖库水位、流量等要素变化的基础上，对接“第二道防线”监测预报成果，耦合模型对洪水演进进行测报预报。水文站在对本站洪水进行精准测报的同时，向下游水文站或断面预报洪水演进信息，实现滚动传导预报，进一步提高预报精准度。
近年来，水利部门在雨水情监测预报体系建设方面开展了一系列探索性实践。硬件方面，积极推进卫星遥感、无人机、超声波、雷达、视频解析等技术应用，实现从过去以固定站点和断面为主的监测模式，向“天空地水工”一体化迈进。水利部在北京开展现代化雨水情监测预报体系试点建设，组网建设3部国产相控阵水利测雨雷达，实现了对永定河流域北京段以及北京主城区“云中雨”超精细网格化监测预报，并配备多波束水下地形测量船、无人机搭载激光雷达、侧扫雷达等新设备，全面提升雨水情监测感知能力。软件方面，积极推进基于现代化水文信息感知与监测数据的分析计算数学模型研发应用，为洪水防御提供中长期、短期、短临雨水情预报成果。今年珠江流域北江特大洪水期间，水利部门利用“第一道防线”提前2天预报北江可能发生50年一遇特大洪水，利用“第二道防线”提前1天更新预报洪水重现期将达到100年一遇，在主要支流出现洪峰后利用“第三道防线”开展下游洪水演进预报，为北江洪水调度提供了超前精准的决策支持。
五、构筑洪涝灾害防御工作体系
严格落实责任、科学制定决策、高效调度指挥，各环节各方面协调配合、有效衔接，是决定洪涝灾害防御成效的关键。习近平总书记强调，要落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量，从根本上提高防灾减灾救灾工作制度化、规范化、现代化水平。党的二十届三中全会提出，要完善重点领域安全保障体系和重要专项协调指挥体系，健全重大突发公共事件处置保障体系。每年汛前，水利部门都依法明确水利工程安全责任人并向社会公布，开展防洪调度演练、隐患排查整治，做好各项防汛准备工作。防汛关键期，水利部门闻汛而动，密集会商研判，统一调度运用流域防洪工程体系，落实落细各项防御措施。2023年，水利部滚动会商161次，启动洪涝灾害防御应急响应22次，全系统向防汛责任人发布预警短信4680万条，下达调度指令2.05万道，派出工作组23.86万人（次）、专家组6.74万人（次）奔赴防汛抗洪一线。防汛抗洪事关人民群众生命财产安全和社会大局稳定。要把“时时放心不下”的责任感转化为“事事心中有底”的行动力，进一步健全责任落实、决策支持、调度指挥机制。
建构单元最小、全面覆盖、严密有效的责任落实机制。严格落实以行政首长负责制为核心的各项防汛责任制，做到守土有责、守土负责、守土尽责。压实水库、河道及堤防、蓄滞洪区管理各层级各环节责任，落实巡查防守等安全措施，确保工程安全度汛、防洪效益充分发挥。健全山洪灾害预警“叫应”机制，确保到岗到户到人、有“叫”有“应”；压实人员转移“谁组织、转移谁、何时转、转何处、不擅返”5个关键环节责任，应转尽转、应转必转、应转早转、应转快转，不落一户一人。
建构科学专业、支撑有力、反应迅速的决策支持机制。加快建设数字孪生流域、数字孪生工程，强化物理流域、工程与数字流域、工程之间的动态实时信息交互和深度融合，系统建构并运用数学模型，在数字流场中“正向”预演风险形势和影响，标定洪水威胁区域和工程风险点位；“逆向”推演流域水工程运用次序、运用时机、运用规模，科学制定并迭代优化调度运用方案，实施“一个流量、一方库容、一厘米水位”精准调度，超前检视工程调度运行后可能出现的风险点，有针对性地预置风险防控措施。配齐配强熟悉雨水情监测预报、工程建设管理和调度运行、应急抢险等方面的人才，建立专家库，对辖区内洪涝灾害防御超前提出技术方案，为调度指挥提供决策支持。
建构权威统一、运转高效、分级负责的调度指挥机制。建立健全各层级水利部门会商研判、作出决策、指令发布、指令执行及协调联动机制。明确不同层级水利部门对流域防洪工程体系的调度权限，依法实施水工程统一联合调度。明确预警发布、工程调度、水库安全度汛、堤防巡查防守、险情应急处置、中小河流洪水防御、山洪灾害防御等各类工作在不同条件下的内容、要求。规范调度指挥指令下达程序，严格指令执行，强化执行监督，确保反应迅速、指挥有力、调度有方、落实有效。
